Súlyos veszélyre figyelmeztet a neves professzor Magyar Péterék meredek húzása miatt
Dr. Hack Péter jogászprofesszor, egyetemi tanár, az SZDSZ korábbi országgyűlési képviselője súlyos közjogi kérdéseket fogalmazott meg a hivatalban lévő köztársasági elnök idő előtti elmozdításával kapcsolatban. Bejegyzésében nem egyszerűen egyetlen politikai döntés következményeire figyelmeztetett, hanem arra a precedensre is, amelyet az Alaptörvény tervezett módosítása a következő évtizedekre teremthet.
A jogászprofesszor szerint az esemény rendkívülisége miatt az előterjesztőknek és a Tisza Párt országgyűlési képviselőinek egyértelmű, szakmailag védhető válaszokat kellene adniuk. A kérdés ugyanis nem merül ki abban, hogy Sulyok Tamás marad-e a köztársasági elnöki tisztségben. Arról is szó van, hogy egy kétharmados parlamenti többség milyen eszközökkel távolíthat el olyan közjogi tisztségviselőket, akiknek a függetlenségét éppen az Alaptörvénynek és a kapcsolódó törvényeknek kellene biztosítaniuk.
Hack Péter a bejegyzését a következő címmel tette közzé:
„KÉRDÉSEK A HIVATALBAN LÉVŐ ELNÖK ELMOZDÍTÁSA KAPCSÁN”
A professzor arra figyelmeztetett, hogy az Országgyűlés olyan lépésre készül, amelyre a modern európai történelemben eddig nem volt példa. Véleménye szerint ezért a döntést nem lehet egyszerű politikai személycserének vagy a választási eredmény természetes következményének tekinteni. A változtatás az egész magyar közjogi rendszerre és a későbbi parlamenti többségek mozgásterére is hatással lehet.
Egy modern kori Európában is egyedülálló döntés
Hack Péter történelmi összefüggésbe helyezte a hivatalban lévő köztársasági elnök elmozdításának tervét. Mint írta:
„1950. az Emberi Jogok Európai Egyezményének elfogadása óta Európában nem fordult elő, hogy köztársasági elnököt úgy mozdítsanak el hivatalából ahogyan az Országgyűlés a jelenleg hivatalban lévő magyar köztársasági elnök elmozdítását tervezi. (Szabályos megfosztási eljárással is csak 1 esetben került sor az elmúlt 76 évben a köztársasági elnök elmozdítására, 2004-ben Litvániában Rolandas Paksas elnököt bűncselekmény elkövetése miatt alkotmányos vádemeléssel távolították el hivatalából. A Paksas elnök ellen emelt hat vádpontból a litván Alkotmánybíróság három vádpontban megállapította felelősségét és ezután a parlament az alkotmányban szabályozott módon megfosztotta hivatalától.)”
A litván ügyben tehát nem egy általános alkotmánymódosítással szüntették meg az államfő megbízatását. Az elnökkel szemben konkrét vádakat fogalmaztak meg, az alkotmánybíróság megállapította a felelősségét, majd a parlament az alkotmányban előre meghatározott eljárás szerint döntött a tisztségétől való megfosztásáról.
Hack Péter szerint a magyar javaslat ettől alapvetően eltérő helyzetet teremtene. Nem a jelenleg is létező felelősségre vonási eljárást alkalmaznák, hanem egy olyan rendelkezést helyeznének az Alaptörvénybe, amely kifejezetten kimondaná a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatásának megszűnését.
A professzor úgy fogalmazott, hogy már önmagában az esemény kivételes jellege is indokolja a kérdések felvetését:
„Az esemény rendkívülisége indokolja néhány kérdés megfogalmazását. A képviselők nem csak Magyarország, de a modernkori Európa történelmében is egyedülálló döntést hoznak, ezért fontos, hogy az alábbi kérdésekre legalább önmaguknak tudjanak válaszolni.”
Elsőként azt vizsgálta meg, mennyiben különbözik az új parlamenti többség gyakorlata attól a módszertől, amelyet korábban éppen a Fidesz–KDNP-vel szemben bíráltak:
„Kétségtelen, hogy a Fidesz-KDNP koalíció a 2/3-os parlamenti többséget alkotmányozó többségnek tekintve számos esetben a „választói felhatalmazásra” hivatkozva visszaélt alkotmányozói és törvényhozói hatalmával. Ezen visszaélések során számos ponton gyengítette a jogállamiságot, a jogbiztonságot, a fékek és ellensúlyok rendszerét. Az április 12-e óta eltelt időszakban úgy tűnik, hogy az új többség ugyanezen érveléssel ugyanezen gyakorlatot folytatja. Miben különbözik a mostani gyakorlat az elmúlt 16 év gyakorlatától? Az előző időszak gyakorlatának másolásából hogyan fog más eredmény létrejönni? Hogyan erősödik meg a jogállam ezen döntések után?”
A kérdés lényege az, hogy egy korábban jogállamiságot sértőnek minősített eljárás nem válik automatikusan elfogadhatóvá attól, hogy azt más politikai szereplők alkalmazzák. A professzor szerint önmagában a választási felhatalmazás sem adhat korlátlan lehetőséget a kétharmados többségnek arra, hogy az Alaptörvény egyedi átírásával közjogi tisztségviselőket távolítson el.
Ha egy új kormánytöbbség ugyanazokat az eszközöket használja, amelyeket korábban visszaélésként bírált, akkor válaszolnia kell arra is, mitől vár eltérő eredményt. A jogállamiság ugyanis nem attól függ, melyik párt birtokolja a kétharmados többséget, hanem attól, hogy a hatalom gyakorlását tartós és kiszámítható szabályok korlátozzák-e.
Mi indokolja az alkotmányos kereteken kívüli megoldást?
Hack Péter következő kérdése arra irányult, hogy a köztársasági elnök megválasztásának és elmozdításának szabályait a Fidesz–KDNP-kormányok sem változtatták meg úgy, hogy azzal a saját jelöltjüket a korábbi államfőknél erősebben bebetonozták volna a tisztségébe.
A professzor szerint számos más közjogi pozíciónál megalapozott lehet az a kritika, hogy a korábbi kormánytöbbség a szabályok átírásával, a mandátumok meghosszabbításával vagy a jelölési folyamat átalakításával politikailag hozzá közel álló személyeket helyezett hosszú időre fontos tisztségekbe. A köztársasági elnök esetében azonban a megválasztás és az elmozdítás alapvető szabályai érdemben nem térnek el a rendszerváltás óta alkalmazott megoldástól.
Hack Péter ezzel kapcsolatban a következő kérdést fogalmazta meg:
„Az előző 16 évben több „független” közjogi tisztségviselő kinevezése a jogállami normák megsértésével történt. Ez a megállapítás nem igaz a köztársasági elnökre, amely tisztség esetében sem a megválasztás módjában, sem az elmozdítás módjában nem történt változás a Fidesz-KDNP kormány alatt, tehát semmi olyan nem történt, amivel a Fidesz a korábbi szabályok változtatásával juttatta pozícióba jelöltjét, vagy „betonozta volna be”, tette volna elmozdíthatatlanná az Országgyűlés által megválasztott elnököt. A jelenlegi elnök megválasztása és elmozdításának lehetősége érdemben azonos az 1990 óta megválasztott valamennyi elnöknél érvényesített szabályokkal. A gyakran ismételt politikai érveken túl milyen közjogi érvet tudnak a javaslat támogatói felhozni az alkotmányos kereteken kívüli megoldás mellett?”
A professzor tehát különválasztja a politikai és a közjogi érveket. Politikai szempontból egy parlamenti többség gondolhatja úgy, hogy a hivatalban lévő államfő nem képes megfelelően képviselni az ország egységét, vagy túlságosan kötődik a korábbi hatalomhoz. Ettől azonban még nem szűnik meg az elnök alkotmányos mandátuma, és nem válik automatikusan indokolttá az Alaptörvény személyre szabott módosítása.
Hack Péter szerint az egyik legsúlyosabb kérdés éppen az, hogy milyen garancia akadályozná meg a tervezett megoldás későbbi ismételt alkalmazását. A javaslat ugyanis nem egyszerűen Sulyok Tamás személyéről szólhat, hanem egy új közjogi módszert is létrehozhat.
A professzor ezt a megoldást „Lex Sulyok”-nak nevezte:
„A legfontosabb kérdés, hogy a kormánytöbbség milyen közjogi garanciát tud nyújtani arra, hogy a „Lex Sulyok”-nak nevezhető jogi megoldás – tehát hogy „az Alaptörvény tizenhetedik módosításának hatálybalépését követő napon a hivatalban lévő köztársasági elnök megbízatása megszűnik” – nem kerül alkalmazásra a jövőben akár az új köztársasági elnök elmozdítására, akár bármelyik kormánytól független közjogi tisztség betöltőjének elmozdítására?”
A kérdés azért különösen fontos, mert az alkotmányos szabályokat nem egyetlen politikai helyzetre és nem egyetlen személyre kell megalkotni. Azoknak akkor is védelmet kell nyújtaniuk, amikor a parlamenti többség és az adott tisztségviselő között súlyos politikai konfliktus alakul ki.
Ha egyszer elfogadhatóvá válik, hogy egy hivatalban lévő államfő mandátumát egyetlen, kifejezetten rá vonatkozó alkotmánymódosítással megszüntessék, akkor egy későbbi kétharmados többség is hivatkozhat erre a megoldásra. Akár az újonnan megválasztott köztársasági elnökkel, akár más független közjogi tisztségviselővel szemben.
Mi marad a függetlenséget védő garanciákból?
Hack Péter szerint a tervezett módosítás következményei messze túlmutathatnak a köztársasági elnök személyén. A valódi veszélyt az jelentené, ha a kétharmados többség számára általánosan elfogadott eszközzé válna az Alaptörvény egyedi módosítása a tőle független vagy vele konfliktusba kerülő tisztségviselők eltávolítására.
A fékek és ellensúlyok rendszerének lényege éppen az, hogy bizonyos intézmények és tisztségviselők ne függjenek közvetlenül az aktuális kormánytöbbség akaratától. Mandátumuk meghatározott időre szól, elmozdításuk pedig csak előre meghatározott, szigorú feltételek mellett történhet meg.
Hack Péter ennek kapcsán azt kérdezte:
„A „Lex Sulyok” elfogadása után milyen alkotmányos garancia marad a független intézmények függetlenségének biztosítására, ha bármely független intézmény vezetőjét a 2/3-os kormányzati többség egy a „Lex Sulyokkal” azonos módon elfogadott Alaptörvény módosításával bármikor elmozdíthat a hivatalából? Hogyan működik ezután a fékek és ellensúlyok rendszere?”
A professzor kérdése arra világít rá, hogy a függetlenséget biztosító törvényi garanciák elveszíthetik jelentőségüket, ha a parlamenti többség az Alaptörvény átírásával bármikor felülírhatja azokat. Hiába mondja ki egy törvény, hogy egy intézmény vezetőjének mandátuma hat vagy kilenc évre szól, ha egy kétharmados többség egy személyre szabott alkotmánymódosítással másnap megszüntetheti a megbízatását.
Ebben az esetben a tisztségviselők formálisan ugyan függetlenek maradnának, a gyakorlatban azonban tudnák, hogy állásukat elveszíthetik, amennyiben a kétharmados többség elégedetlenné válik a munkájukkal. Ez önmagában is alkalmas lehet arra, hogy befolyásolja döntéseiket.
Hack Péter a személycserék másik veszélyére is felhívta a figyelmet. Arra, hogy a korábbi kormányhoz kötődő tisztségviselők leváltása önmagában még nem teremti meg az intézmények valódi függetlenségét.
HirdetésMint írta:
„Amennyiben jogos az a kritika, hogy a Fidesz az ellenzékkel vagy a szakmai szervezetekkel kialakított konszenzus nélkül, csak a kormánypárti elnök és a kormánypárti többség akaratából helyezett a kormánytöbbségtől független közjogi tisztségekbe kormánypártoktól „függő” személyeket, milyen garancia van arra, hogy a hivatalukból eltávolított „nem független” személyek helyére, úgy kerülnek új személyek, hogy ők nem fognak függeni a Tisza párti többség akaratától? Mi a garancia arra, hogy a „Fidesz bábok” helyére nem kerülnek „Tisza bábok”?”
A kérdés középpontjában nem az áll, hogy egy adott tisztségviselő személy szerint melyik politikai oldalhoz kötődik. A professzor szerint a jelölési, megválasztási és elmozdítási szabályoknak kell biztosítaniuk, hogy a pozíció betöltője ne kizárólag az aktuális többség bizalmától függjön.
Amennyiben a korábbi rendszer hibája az volt, hogy a parlamenti többség önállóan, az ellenzék vagy a szakmai szervezetek érdemi bevonása nélkül választhatott meg fontos közjogi tisztségviselőket, akkor önmagában a politikai többség lecserélődése nem oldja meg a problémát. A függetlenséget nem az garantálja, hogy másik párt jelöltje kerül a tisztségbe, hanem az, hogy a kiválasztás és az elmozdítás szabályai egyik politikai oldal számára sem biztosítanak korlátlan hatalmat.
Az új Vagyonvisszaszerzési Hivatal lehet az első próba
Hack Péter szerint az általa felvetett kérdések nem csupán egy távoli, elméleti veszélyre vonatkoznak. A függetlenség valódi tartalmát már a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal, vagyis az NVVH létrehozásakor is próbára tehetik.
Az Alaptörvény tervezett módosítása és az NVVH-ról szóló törvényjavaslat egyaránt azt mondja ki, hogy a hivatal független szervként működik. Hack Péter szerint ugyanakkor nem elegendő a függetlenséget egyszerűen beleírni az Alaptörvénybe vagy a törvénybe. Olyan garanciákat is létre kell hozni, amelyek egy politikai konfliktus esetén ténylegesen megvédik a hivatal vezetőjét az elmozdítástól.
A professzor erről így fogalmazott:
„Az előző kérdés tesztjére már most a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Védelmi Hivatal (NVVH) felállítása alkalmával sor kerül. Az Alaptörvény 17. módosításának 6. cikk tervezett szövege kimondja, hogy az Alaptörvény 42. cikk (2) bekezdés értelmében az NVVH „független” az igazságszolgáltatás közreműködőjeként eljáró szerv. Az NVVH-ról szóló T/357. számú törvényjavaslat tervezett szövege szerint: „6 § (1) A Hivatal feladatait …. a függetlenség… követelményének megfelelően látja el”. „10. § (1) A Hivatal feladatai ellátásában független…”. Milyen közjogi garancia van arra, hogy ha a kormánytöbbség nem elégedett a Hivatal elnökének munkájával, akkor egy „Lex Sulyoknak” megfelelő Alaptörvény módosítással nem távolítja el? Milyen garancia védi a Hivatal 6 évre megválasztandó elnökét akár egy következő 2/3-os kormánytöbbség hasonló döntésétől?”
A professzor kérdése szerint tehát önmagában az sem nyújt elegendő védelmet, ha az NVVH elnökét 6 évre választják meg. Amennyiben a „Lex Sulyok” módszere elfogadott közjogi eszközzé válik, egy későbbi parlamenti többség ugyanúgy megszüntetheti a hivatal vezetőjének megbízatását, ahogyan most a köztársasági elnökét kívánják megszüntetni.
Ez különösen súlyos probléma lehet egy olyan intézménynél, amelynek feladatai során akár a kormányhoz, akár más politikai szereplőkhöz köthető vagyoni ügyeket is vizsgálnia kell. Egy valóban független hivatal vezetőjének akkor is folytatnia kell tudnia a munkáját, ha döntései kellemetlenek az őt megválasztó parlamenti többség számára.
Ha azonban tudja, hogy egy alkotmánymódosítással bármikor eltávolítható, a törvényben deklarált függetlenség könnyen formálissá válhat. A probléma ráadásul nem csupán a jelenlegi kormánytöbbséget érinti. Egy következő kétharmados többség ugyanígy felhasználhatja a precedenst a neki nem tetsző hivatalvezető leváltására.
Mitől lenne valóban független az új hivatal vezetése?
Hack Péter utolsó kérdéscsoportja az NVVH vezetőinek jelölési és megválasztási módját vizsgálja. A törvényjavaslat szerint a hivatal elnökére és elnökhelyetteseire az Országgyűlés alkotmányügyi kérdésekkel foglalkozó állandó bizottsága tenne javaslatot.
A bizottságban a parlamenti erőviszonyoknak megfelelően a Tisza Pártnak lenne többsége, majd a jelöltekről a szintén Tisza-párti többségű Országgyűlés döntene. A folyamatba civil szervezeteket is bevonnának, de Hack Péter rámutatott arra, hogy ezek a szervezetek csupán tanácskozási joggal rendelkeznének. Nem lenne egyetértési vagy vétójoguk, így a végső döntést továbbra is a parlamenti többség hozná meg.
A professzor ezt a következőképpen fogalmazta meg:
„Az NVVH-ról szóló törvényjavaslat 15. § (1) bekezdése szerint „A Hivatal elnökének és elnökhelyetteseinek személyére az Országgyűlés alkotmányügyi kérdésekkel foglalkozó állandó bizottsága tesz javaslatot a megválasztás e törvényben meghatározott feltételeinek a figyelembevételével.” A folyamatban tanácskozási joggal (tehát nem egyetértési, vagy más szóval vétójoggal) résztvevő, törvényben meg nem határozott „civil szervezetek” bevonásán kívül miben különbözik ez a jelölési és választási folyamat az Alkotmánybíróság tagjainak 2011 óta érvényes sokszor kritizált jelölési és választási módjától? Mitől hoz létre függetlenséget a Tisza párti többségű bizottság jelölése és Tisza párti többségű országgyűlés döntése? (Arról nem is beszélve, hogy például a legfőbb ügyésszel szemben is az a kifogás, hogy a megválasztására az ellenzék és/vagy a szakmai szervezetek bevonása nélkül került sor, az NVVH vezetőinél ez miért nem fenyegeti a „függetlenséget”?)”
Hack Péter kérdése arra irányul, hogy a civil szervezetek tanácskozási joga jelent-e valódi ellensúlyt, ha a jelöltekről és a megválasztásukról végül egyaránt a kormánytöbbség dönt. A részvétel lehetősége ugyanis nem azonos az érdemi döntési joggal.
Ha a civil szervezetek véleményét a parlamenti bizottság meghallgathatja, de figyelmen kívül is hagyhatja, akkor a politikai többség döntési szabadsága lényegében változatlan marad. Ebben az esetben joggal merülhet fel a kérdés, miben különbözik az új rendszer az Alkotmánybíróság tagjainak 2011 óta alkalmazott és sokat bírált jelölési rendszerétől.
A professzor szerint a függetlenséget nem az intézmény elnevezése vagy a törvényben szereplő kijelentés teremti meg. Ahhoz valódi közjogi garanciákra, kiegyensúlyozott jelölési szabályokra, az ellenzék vagy szakmai szervezetek érdemi részvételére és az önkényes elmozdítással szembeni védelemre lenne szükség.
Hack Péter nem állította, hogy kérdéseire egyáltalán nem létezhetnek megnyugtató válaszok. Arra szólította fel az előterjesztőket és a döntést támogató képviselőket, hogy mutassák be azokat a konkrét közjogi garanciákat, amelyek megakadályozzák a most létrehozott módszer későbbi visszaélésszerű alkalmazását.
Bejegyzését a következő figyelmeztetéssel zárta:
„Amennyiben az előterjesztők és a döntést szavazatukkal meghozó képviselők ezekre a kérdésekre jó lelkiismerettel megnyugtató szakmai válaszokat tudnak adni, akkor ezeket a válaszokat jó lenne a közvéleménnyel is megismertetni. A válaszoknak szakmailag védhető közjogi garanciákat kell tartalmazni, ellenkező esetben ma még nehezen felmérhető történelmi felelősséget vállalnak a döntéshozók.”
A professzor figyelmeztetése szerint tehát nem csupán Sulyok Tamás személyes sorsáról vagy egyetlen politikai konfliktusról van szó. A döntés azt is meghatározhatja, milyen védelem illeti meg a jövőben a köztársasági elnököt és más, elvileg független közjogi intézmények vezetőit.
Amennyiben egy kétharmados többség személyre szabott alkotmánymódosítással bármikor megszüntetheti egy tisztségviselő mandátumát, a függetlenség könnyen pusztán törvényben szereplő kijelentéssé válhat. Hack Péter szerint ezért a képviselőknek a szavazás előtt nemcsak azt kell mérlegelniük, kit szeretnének eltávolítani, hanem azt is, milyen eszközt adnak ezzel valamennyi későbbi parlamenti többség kezébe.
